Ευάγγελος Βενιζέλος : Οι πραγματικές διαστάσεις της Αναθεώρησης

Του Ευάγγελου Βενιζέλου

Ολοκληρώθηκε εχθές η διαδικασία αναθεώρησης του Συντάγματος που άνοιξε τον Νοέμβριο του 2018, στην προηγούμενη Βουλή. Με την ψήφιση των αναθεωρημένων διατάξεων, που τίθενται σε ισχύ με «ειδικό ψήφισμα» (άρθρο 110 παρ. 5), η παρούσα Βουλή ολοκλήρωσε την αναθεωρητική της αρμοδιότητα και απέβαλε τον χαρακτήρα της αναθεωρητικής Βουλής. Νέα αναθεώρηση δεν επιτρέπεται πριν περάσει πενταετία από την «περάτωση» της τωρινής αναθεώρησης.

Οφείλουμε συνεπώς μια ψύχραιμη αποτίμηση του αναθεωρητικού αποτελέσματος μέσα σε έναν ευρύτερο χρονικό ορίζοντα που υπερβαίνει τη συγκυρία και τους πολιτικούς της συσχετισμούς.

Η πρώτη σημαντική εισφορά της Αναθεώρησης του 2019 είναι το γεγονός ότι δεν θίγεται με αυτήν, παρά πολύ περιορισμένα, το αναθεωρητικό κεκτημένο του 2001. Η Αναθεώρηση του 2001 ήταν η μόνη εκτεταμένη αναθεώρηση των τελευταίων σαράντα πέντε ετών, δηλαδή της περιόδου ισχύος του μεταπολιτευτικού Συντάγματος του 1975. Μέσα σε μισό σχεδόν αιώνα, μόνο την περίοδο 1995 – 2001 επαναξιολογήθηκε συνολικά το ισχύον Σύνταγμα και συντελέστηκε μια αναθεώρηση που διεύρυνε εντυπωσιακά την πολιτική νομιμοποίηση του εθνικού Συντάγματος καθιστώντας το Σύνταγμα όχι μόνο νομικά ισχύον και υπερέχον αλλά και αποδεκτό ως κοινό πλαίσιο αναφοράς από το σύνολο των πολιτικών δυνάμεων της χώρας. Προφανώς υπήρχαν σημεία διαφωνίας ή επιφύλαξης, το αναθεωρημένο όμως Σύνταγμα του 1975 / 1986 / 2001 διαμορφώθηκε με την ενεργό συμμετοχή όλων των κομμάτων και σε παρά πολλές διατάξεις του με συντριπτικές πλειοψηφίες που υπερέβαιναν τους 260 βουλευτές. Το Σύνταγμα του 1975 ψηφίστηκε με απούσα και καταγγέλλουσα την τότε αντιπολίτευση. Η Αναθεώρηση του 1986, που περιορίστηκε στις αρμοδιότητες του ΠτΔ, ήταν απαρχής μέχρι τέλους συγκρουσιακή. Η Αναθεώρηση του 2008, που ουσιαστικά περιορίστηκε μόνο στο επαγγελματικό ασυμβίβαστο των βουλευτών, διεξήχθη χωρίς τη συμμετοχή της τότε αξιωματικής αντιπολίτευσης. Αρα έως τώρα μόνο η Αναθεώρηση του 2001 ήταν συναινετική, συμπεριληπτική και νομιμοποιητική όχι μόνο των αλλαγών που επέφερε αλλά συνολικά του εθνικού Συντάγματος καθώς σημασία έχει και η ερμηνευτική επιρροή της απόφασης να μην αναθεωρηθούν ορισμένες κρίσιμες διατάξεις, όπως και η ερμηνευτική επιρροή της απόφασης να μην προταθεί από την τότε αντιπολίτευση η εκ νέου αναθεώρηση διατάξεων σχετικών με τις αρμοδιότητες του ΠτΔ και τους βασικούς θεσμούς του κοινοβουλευτικού συστήματος που είχαν αναθεωρηθεί το 1986. Το σημαντικότερο όμως είναι ότι στο κεφάλαιο των ανθρωπίνων δικαιωμάτων η μόνη αναθεωρητική παρέμβαση της μεταπολιτευτικής περιόδου είναι αυτή του 2001. Η πιο σημαντική εισφορά στο κεφάλαιο αυτό είναι το άρθρο 25 παρ. 1 που εισάγει τους κανόνες ερμηνείας του συνόλου των συνταγματικών διατάξεων σε συμφωνία πάντοτε με την Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου.

Από την άλλη πλευρά, το γεγονός ότι η Αναθεώρηση του 2019 διεξήχθη από δύο διαδοχικές Βουλές διαφορετικής πλειοψηφίας (ΣΥΡΙΖΑ / ΑΝΕΛ η πρώτη και ΝΔ η δεύτερη) είχε ως αποτέλεσμα η εμπειρία της κρίσης (2009 – 2019) ή μάλλον η εμπειρία της επώδυνης διαχείρισης της κρίσης που επωάστηκε πριν από το 2010, να μην επηρεάσει την αναθεώρηση. Μετά τα όσα συνέβησαν στο πεδίο της οικονομικής διακυβέρνησης της ΕΕ και άρα του οικονομικού και κυρίως του δημοσιονομικού συντάγματος, στη διετή περίπου επίσημη αναθεωρητική συζήτηση αντί να κυριαρχούν ζητήματα σχετικά με τη δημοσιονομική επίγνωση και τους μηχανισμούς αποτροπής και διαχείρισης δημοσιονομικών και χρηματοοικονομικών κρίσεων, κυριάρχησαν ζητήματα «αρχαϊκά»: η εκλογή του ΠτΔ, η ψήφος των εκτός επικρατείας πολιτών, η ποινική ευθύνη των υπουργών κ.ο.κ. Στο δε πεδίο των κοινωνικών δικαιωμάτων η συζήτηση έμεινε προσκολλημένη στη συνταγματική ρητορική, στις υποσχέσεις του συνταγματικού κειμένου που συχνά περιγράφουν έναν «συνταγματικό παράδεισο» από τον οποίο αποβάλλονται οι πρακτικές δημοσιονομικές δυσκολίες που μπορεί να αντιμετωπίζει κατά καιρούς ο κοινός νομοθέτης. Κατά τη λογική αυτή ο λεγόμενος χρυσός δημοσιονομικός κανόνας του ισοσκελισμένου προϋπολογισμού ή μάλλον του συνταγματικά οριοθετημένου δημοσιονομικού ελλείμματος και δημοσίου χρέους δεν εντάχθηκε στο Σύνταγμα παρότι στην προηγούμενη Βουλή είχε υποβληθεί μια σχετική, λακωνική στη διατύπωσή της, πρόταση της ΝΔ. Η υποχρέωση όμως αυτή ισχύει και στην ελληνική έννομη τάξη ως κανόνας που διεκδικεί υπεροχή καθώς προβλέπεται ρητά στη «Συνθήκη για τη Σταθερότητα, τον Συντονισμό και τη Διακυβέρνηση». Αντιθέτως εισάγεται ρητά στο Σύνταγμα (άρθρο 21 παρ. 1) η υποχρέωση του κράτους να «μεριμνά για τη διασφάλιση συνθηκών αξιοπρεπούς διαβίωσης όλων των πολιτών μέσω ενός συστήματος ελαχίστου εγγυημένου εισοδήματος, όπως νόμος ορίζει». Κανείς δεν μπορεί να έχει αντίρρηση σε αυτή την εξαγγελία και στόχευση που συνάγεται από τα άρθρα 2 παρ. 1, 5 παρ. 1, 21 ως έχει, και 25 παρ. 1. Η νομολογία έχει ήδη αναγορεύσει το όριο της αξιοπρεπούς διαβίωσης σε τελικό κριτήριο ελέγχου της συνταγματικότητας νόμων που ρυθμίζουν θέματα αποδοχών και συντάξεων. Με την αιτιολογία αυτή δεν εντάχθηκε σχετική πρόταση βουλευτών του ΠΑΣΟΚ στην Αναθεώρηση του 2001. Τίποτα στο συνταγματικό κείμενο δεν είναι αδιάφορο για τη δικαστική του ερμηνεία, όσο χαλαρή ή επιφυλακτική και αν είναι η διατύπωση. Η εκ του αποτελέσματος επιλογή τα δύσκολα δημοσιονομικά ζητήματα να ρυθμίζονται από το ενωσιακό ή το διεθνές οικονομικό δίκαιο και τα πιο συμπαθή με ρητές διατάξεις του εθνικού Συντάγματος δεν ενισχύει το κανονιστικό κύρος του εθνικού συντάγματος στη σκληρή μάχη με το ευρωπαϊκό ενωσιακό δίκαιο για την υπεροχή ή την προτεραιότητα εφαρμογής.

Η κρισιμότερη μεταβολή που επιφέρει η Αναθεώρηση του 2019 αφορά την αποσύνδεση της εκλογής του ΠτΔ από την απειλή διάλυσης της Βουλής (άρθρο 32 παρ. 4). Αυτό μπορούσε κάλλιστα να έχει γίνει από το 2001, αλλά δυστυχώς τότε η ΝΔ δεν θέλησε να υπερψηφίσει τη σχετική πρόταση της πλειοψηφίας. Κάλλιο αργά παρά ποτέ, παρότι το πολιτικό, οικονομικό και ιστορικό κόστος που καταβλήθηκε το 2015 και εν μέρει το 2009 είναι μεγάλο. Για το ζήτημα αυτό ο ΣΥΡΙΖΑ προέβαλε ένσταση αντισυνταγματικότητας της αναθεώρησης επειδή παραβιάζονται και τα διαδικαστικά και τα ουσιαστικά όρια που θέτει στην αναθεώρηση το άρθρο 110. Το διαδικαστικό ζήτημα είναι το γνωστό: αν η κατεύθυνση της αναθεώρησης που προσδιορίζει η πρώτη Βουλή δεσμεύει την αναθεωρητική Βουλή. Εχω εξηγήσει σε πρόσφατη μελέτη μου (Constitutionalism.gr 28.11.2018) και με αναλυτική αγόρευση στην προηγούμενη Βουλή (13.2.2019) γιατί η αναθεωρητική Βουλή δεν δεσμεύεται από τη λεγόμενη κατεύθυνση της πρώτης Βουλής. Στην προκειμένη όμως περίπτωση το άρθρο 30 που θέτει τον βασικό κανόνα της εκλογής του ΠτΔ από τη Βουλή δεν τελεί υπό αναθεώρηση. Αρα παρέλκει κάθε περαιτέρω συζήτηση. Ως προς τα ουσιαστικά δε όρια της αναθεώρησης αρκεί να σημειωθεί ότι και η ισχύουσα ρύθμιση προβλέπει τη δυνατότητα εκλογής ΠτΔ ακόμη και με σχετική πλειοψηφία στη δεύτερη Βουλή. Αλλωστε η πρόβλεψη της δυνατότητας αυτής δεν σημαίνει ότι δεν πρέπει να επιδιώκεται ευρύτερη συναίνεση.

Η μόνη αλλαγή στο περιβόητο άρθρο 86 περί της ποινικής ευθύνης των υπουργών αφορά την κατάργηση του περιορισμού στην κατά χρόνο αρμοδιότητα της Βουλής (άρθρο 86 παρ. 3), οπότε ισχύουν οι προβλέψεις του νόμου περί παραγραφής. Επιβεβαιώνεται συνεπώς και η νομική φύση της καταργούμενης ρύθμισης ως παραγραφής. Ολοι όμως – πρωτίστως ο ΣΥΡΙΖΑ – αποδέχονται πλέον όλες τις άλλες ρυθμίσεις και τη βασική θεσμική λογική μιας συνταγματικής διάταξης που ισχύει από το 1864 και δεν εισήχθη ούτε το 1975 ούτε το 2001 όπως η χυδαιότητα του συνταγματικού λαϊκισμού επιχείρησε να ισχυριστεί τα τελευταία χρόνια. Ο ΣΥΡΙΖΑ όμως είχε την «ωραία ιδέα» να προτείνει την προσθήκη ερμηνευτικής δήλωσης στο άρθρο 86 για την αναδρομική νομιμοποίηση της παραβίασης του άρθρου 86 παρ. 1 στη σκευωρία Novartis. Το επιχείρημά του στην κοινοβουλευτική συζήτηση ήταν εντυπωσιακό: «αν δεν αποδεχθείτε την ερμηνευτική δήλωση δεν θα καλυφθεί η παραβίαση του άρθρου 86 παρ. 1 που διέπραξε η προηγούμενη Βουλή, άρα θα έχετε την ευθύνη των συνεπειών της δικής μας παραβίασης!» Η διάκριση των αδικημάτων που παγίως γίνεται δεκτή από τη νομολογία είναι αυτή μεταξύ σχετικών και άσχετων προς την υπουργική ιδιότητα. Η τεχνητή και ομολογημένα σκόπιμη διάκριση μεταξύ πράξεων «κατά την άσκηση» και «επ’ ευκαιρία της άσκησης» των υπουργικών καθηκόντων δεν γίνεται δεκτή από τη νομολογία αλλά ούτε από τα στελέχη του ΣΥΡΙΖΑ για τον εαυτό τους!

Η ρύθμιση για τη βουλευτική ασυλία (άρθρο 62) επικυρώνει την κοινοβουλευτική πρακτική των τελευταίων ετών σε συμμόρφωση και με τη νομολογία του ΕΔΔΑ.

Για την άσκηση του εκλογικού δικαιώματος των εκτός επικράτειας πολιτών διατύπωσα πολύ πρόσφατα τις θέσεις μου στις στήλες των «ΝΕΩΝ» (30.10.2019).

Η αναγνώριση της δυνατότητας στην αντιπολίτευση να επιβάλλει τη συγκρότηση δύο εξεταστικών επιτροπών σε κάθε περίοδο (τετραετία) για θέματα δικής της επιλογής, είναι μια κίνηση κοινοβουλευτικού πολιτισμού. Με δεδομένο ότι τον έλεγχο της λειτουργίας των εξεταστικών αυτών επιτροπών θα τον έχει, ούτως ή άλλως, η κοινοβουλευτική πλειοψηφία (άρθρο 68 παρ. 2).

Η μείωση της αναγκαίας αυξημένης πλειοψηφίας στη Διάσκεψη των Προέδρων για την επιλογή των μελών των Ανεξάρτητων Αρχών θα έπρεπε κατά τη γνώμη μου να έχει τη μορφή της μεταφοράς της σχετικής αρμοδιότητας σε κοινοβουλευτική επιτροπή (Θεσμών και Διαφάνειας) που συγκροτείται κατ’ αναλογία της δύναμης των κομμάτων και αποφασίζει με πλειοψηφία τριών πέμπτων. Είναι όμως προφανώς ορθή η πρόβλεψη για παράταση της θητείας των μελών έως την επιλογή των διαδόχων τους καθώς οι Ανεξάρτητες Αρχές είναι διαρκή όργανα (άρθρο 101 Α παρ. 2).

Η εισαγωγή του θεσμού της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας (άρθρο 73 παρ. 6) είναι προσχώρηση στην ηπιότερη και πιο εναρμονισμένη με την αντιπροσωπευτική δημοκρατία μορφή άμεσης δημοκρατίας. Οι θεματολογικοί περιορισμοί (όχι δημοσιονομικά θέματα και θέματα εξωτερικής πολιτικής και εθνικής άμυνας) εναρμονίζονται με τη ρύθμιση του άρθρου 44 παρ. 2 περί δημοψηφίσματος και τη ρύθμιση του άρθρου 68 περί εξεταστικών επιτροπών, ο δε αριθμητικός περιορισμός σε δύο νομοσχέδια λαϊκής πρωτοβουλίας ανά περίοδο (τετραετία) και στην ανάγκη συγκέντρωσης πεντακοσίων χιλιάδων υπογραφών μπορεί να λειτουργήσει ως εγγύηση σοβαρότητας των σχετικών πρωτοβουλιών.

Τέλος, η κατάργηση μεταβατικών διατάξεων που το κανονιστικό τους περιεχόμενο έχει εξαντληθεί και η αναρίθμηση των διατάξεων ώστε η ακροτελεύτια διάταξη για τον πατριωτισμό των Ελλήνων και το δικαίωμα αντίστασης να ξαναπάρει τον αριθμό 114, είναι μια σωστή ιστορική υπόμνηση που την υποστήριξα στην προηγούμενη Βουλή με το επιχείρημα των νεανικών μου χρόνων ότι ο αριθμός 120 δεν μπορεί να εκφωνηθεί ως σύνθημα όπως το 1-1-4.

Το πρόβλημα της χώρας δεν ήταν συνταγματικό όταν μπαίναμε στην επώδυνη δεκαετία 2009 – 2019 ούτε είναι τώρα που μπορούμε να διαμορφώσουμε τις προϋποθέσεις επιστροφής στην κανονικότητα και ανάκτησης του χαμένου εδάφους. Το Σύνταγμά μας, παρά την οξεία αντιπαράθεση γύρω από τον δικαστικό έλεγχο της συνταγματικότητας κρίσιμων και δυσάρεστων νόμων, άντεξε και βοήθησε στη συντεταγμένη αντιμετώπιση της κρίσης. Στην αποφυγή της ασύντακτης χρεοκοπίας όχι μόνο της οικονομικής αλλά και της θεσμικής. Το πρόβλημα της χώρας είναι κοινωνικό, αναπτυξιακό, νοοτροπιακό, πολιτικό. Δεν λύνεται με «έναν νόμο» ή με «ένα Σύνταγμα», ιδεώδες, έτοιμο να χαράξει μια «καθαρή» γραμμή. Το Σύνταγμα είναι το μακροπρόθεσμο κοινό εθνικό πλαίσιο αναφοράς. Τα περιθώρια ερμηνευτικής του «ανασκαφής» και αξιοποίησης είναι πάντα πολύ μεγάλα, παρότι κινούμαστε στο πλαίσιο ενός πολυεπίπεδου συνταγματισμού με το ενωσιακό δίκαιο, την ΕΣΔΑ και άλλους κανόνες του διεθνούς δικαίου να διεκδικούν καθοριστικό ρόλο. Αυτό αφορά και ζητήματα όπως το άρθρο 16 που έμεινε εκτός αναθεώρησης. Γι’ αυτό σημασία μεγαλύτερη από μια περιορισμένη αναθεώρηση έχει η δικαστική ερμηνεία και εφαρμογή του Συντάγματος και ο συνταγματικός πατριωτισμός των πολιτών.

Ο Ευάγγελος Βενιζέλος είναι καθηγητής του Συνταγματικού Δικαίου, γενικός εισηγητής της Αναθεώρησης του 2001, πρώην αντιπρόεδρος της Κυβέρνησης και υπουργός Εξωτερικών και Οικονομικών