Ενα σημαντικό βιβλίο για το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης

Το βιβλίο του Κωνσταντίνου Δουκάκη αναλύει την ιστορική εξέλιξη της κοινωνικής πολιτικής στο ελληνικό κράτος με έμφαση στους αναδιανεμητικούς μηχανισμούς της κοινωνικής ασφάλισης σε ένα ευρύ χρονικό άνυσμα που χαρακτηρίζεται από έλλειψη σχετικών μελετών.

Όπως σημειώνει ο συγγραφέας, η μελέτη του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης θεωρήθηκε σημαντική για δύο κύριους λόγους: καταρχάς γιατί το σύστημα των κοινωνικών ασφαλίσεων αποτέλεσε τον πυρήνα της κρατικής πολιτικής σε επίπεδο κάλυψης των κοινωνικών κινδύνων, αν λάβουμε υπόψη ότι το Εθνικό Σύστημα Υγείας δημιουργήθηκε μόλις το 1983, ενώ η προνοιακή και η στεγαστική πολιτική παραμένουν ακόμη και σήμερα σε υπολειμματικά επίπεδα· κατά δεύτερον διότι το Ίδρυμα Κοινωνικών Ασφαλίσεων αποτελεί τον μεγαλύτερο ασφαλιστικό φορέα της χώρας σε επίπεδο οικονομικών και δημογραφικών δεδομένων, ήδη από την έναρξη της λειτουργίας του.

Η μελέτη διαρθρώνεται σε δύο μέρη που εστιάζουν στην ποιοτική και την ποσοτική ανάλυση αντίστοιχα. Το δεύτερο μέρος, η ποσοτική ανάλυση, διατίθεται σε ηλεκτρονική μορφή και είναι προσβάσιμο στους κατόχους του βιβλίου με τη σάρωση του QR Code που βρίσκεται στο εξώφυλλο του βιβλίου.

Το πρώτο μέρος αποτελείται από πέντε κεφάλαια. Το πρώτο από αυτά βασίζεται στη διαθέσιμη  βιβλιογραφία και επικεντρώνεται στη μετάβαση από τις ιδέες της κοινωνικής φροντίδας στις μορφές κρατικής μέριμνας.

Στο δεύτερο κεφάλαιο αναλύονται οι αρχικές προσπάθειες του νεοσύστατου ελληνικού κράτους για την οργάνωση της κοινωνικής ασφάλισης και οι πρώιμες διεκδικήσεις του αναπτυσσόμενου εργατικού κινήματος. Τη βιβλιογραφική ενημέρωση διευρύνει η αναζήτηση ποσοτικών και άλλων πρωτογενών τεκμηρίων. Η σημαντικότερη υπόθεση έρευνας εδώ είναι κατά πόσο η κοινωνική ασφάλιση, στο οικονομικό και κοινωνικό πλαίσιο της περιόδου, έχει ή όχι στοιχεία διάχυσης σε μια κοινωνία στην οποία η οικογένεια παίζει πρωταγωνιστικό ρόλο για την «ασφάλεια» του ατόμου.

Στο τρίτο κεφάλαιο αναλύεται η περίοδος ανάμεσα στο 1914 και το 1933. Η αδυναμία του θεσμού της οικογένειας να αντιμετωπίσει τις αλλαγές που εκδηλώνονται στην ελληνική οικονομία, σε συνδυασμό με τις μεταβολές στη δομή του πληθυσμού (πόλεμοι, πρόσφυγες, οικονομική κρίση), διεύρυναν τον ρόλο του ελληνικού κράτους. Η περίοδος αυτή χαρακτηρίζεται ως η κρισιμότερη του ελληνικού συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων, καθώς διαμορφώθηκαν οι βάσεις για τη δόμηση και την εξέλιξη  του συστήματος.

Το τέταρτο κεφάλαιο αναλύει την κατάσταση του ασφαλιστικού συστήματος όπως εξελίχθηκε από τον νόμο περί Κοινωνικών Ασφαλίσεων (6298/1934) μέχρι το 1977. Με τον αναγκαστικό νόμο περί Κοινωνικών Ασφαλίσεων (1846/1951) εγκαταλείφθηκε το ιδεολογικό πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης «τύπου Bismarck» και υιοθετήθηκαν αρχές για την κοινωνική ασφάλεια που βασίζονταν στο πνεύμα του λόρδου Beveridge. Εννοιολογικοί προσδιορισμοί όπως «ένδεια», «ανάγκη» και «προστάτης οικογένειας» άρχισαν να εμφανίζονται και να συνδέονται με τον θεσμό της κοινωνικής ασφάλισης. Η προώθηση της αντίληψης ότι η κοινωνική ασφάλιση κρίνεται ως αναφαίρετο δικαίωμα του εργαζομένου εκτόπισε στο πεδίο αυτό τις αντιλήψεις «περί κομμουνιστικού κινδύνου» και «χαλιναγώγησης της εργατικής τάξης», οι οποίες κυριάρχησαν στον Μεσοπόλεμο.

Το πέμπτο και τελευταίο κεφάλαιο επικεντρώνεται στην περίοδο από το 1978 έως και το 2008. Στο κεφάλαιο αυτό αναλύονται οι κανονιστικές πράξεις και τα εγχειρήματα εκσυγχρονισμού και λειτουργικής διεύρυνσης του θεσμού των Κοινωνικών Ασφαλίσεων και ειδικότερα του Ιδρύματος Κοινωνικών Ασφαλίσεων. Διαπιστώνεται ότι τη συγκεκριμένη περίοδο υπήρξε πύκνωση μελετών και μεταρρυθμιστικών νόμων (13 μελέτες και 5 μεταρρυθμιστικοί νόμοι). Είναι η περίοδος κατά την οποία έγινε σταδιακά αντιληπτή η ανάγκη για ριζοσπαστική μεταρρύθμιση του συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων, χωρίς ωστόσο αυτή να πραγματοποιηθεί στον απαιτούμενο βαθμό.

Ταμειακό πρόβλημα

Η μελέτη καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το ελληνικό κράτος ενέσκηψε μόνο στο ταμειακό πρόβλημα του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης, υιοθετώντας με καθαρά οικονομικά κριτήρια πρόσκαιρες λύσεις, οι οποίες, βέβαια, απείχαν κατά πολύ από τις αντίστοιχες προτεινόμενες λύσεις των πορισμάτων, και απλώς παρέτειναν τη λειτουργία ενός «ημιθανή» θεσμού. Η πολιτική αυτή, της έμμεσης ταύτισης των κοινωνικών δικαιωμάτων με απλές βραχύβιες οικονομικές αξιώσεις έναντι του Δημοσίου, οι οποίες στην ελληνική περίπτωση ήταν άνισα κατανεμημένες, ενδεχομένως να απέκρυψε την ουσιαστική λειτουργία των κοινωνικών δικαιωμάτων ως απαιτήσεων του πολίτη για ρυθμίσεις κοινωνικής προστασίας και κοινωνικού ελέγχου με στόχο αφενός τον μετριασμό της «κυριαρχίας της αγοράς» και τον περιορισμό των ανισοτήτων, τις οποίες αυτή εκτρέφει, και αφετέρου την ανάπτυξη σχέσεων αλληλεγγύης και ισότητας μεταξύ των μελών του κοινωνικού συνόλου.

Ανεξάρτητα από το εάν η υπόθεση της ταύτισης των κοινωνικών δικαιωμάτων με οικονομικές αξιώσεις ευσταθεί ή όχι, το ερώτημα «γιατί η ελληνική Πολιτεία δεν είχε λάβει μέτρα που θα βελτίωναν τουλάχιστον την οικονομική κατάσταση του θεσμού;» παραμένει ανοιχτό. Η έννοια του πολιτικού κόστους έχει εισαχθεί στη σχετική επιχειρηματολογία. Υποστηρίχθηκε επίσης ότι η ασφαλιστική μεταρρύθμιση ήταν πολιτικά δυσχερής, καθώς αποσκοπούσε στην επίλυση προβλημάτων με επιπτώσεις που θα γίνονταν άμεσα αντιληπτές στο ευρύ κοινό σε χρονικό ορίζοντα μίας ή δύο δεκαετιών. Σε κάθε περίπτωση όμως ο θεσμός των κοινωνικών ασφαλίσεων έδειξε την απόσταση που δεν έχει ακόμη καλυφθεί ανάμεσα στην κοινωνική οργάνωση και τη θεσμική υπεράσπιση της σχέσης απόλυτων αναγκών έναντι των κοινωνικών και ατομικών επιθυμιών.