Στο στόχαστρο του κοροναϊού ο Προϋπολογισμός – Τα μέτρα στήριξης και οι δημοσιονομικοί κίνδυνοι

Με τις πρώτες αρρυθμίες να εμφανίζονται ήδη στον προϋπολογισμό, λόγω κυρίως της πανδημίας του κοροναϊού και των έκτακτων δαπανών που απαιτούνται για την αντιμετώπιση των σοβαρών κοινωνικών και οικονομικών επιπτώσεων της, το μεγάλο στοίχημα πλέον είναι πόσο βαριά θα «νοσήσουν» τα οικονομικά του κράτους.

Αυτό, σαφώς θα εξαρτηθεί σε μεγάλο βαθμό από την διάρκεια της πανδημίας, αλλά και τον κυβερνητικό σχεδιασμό προκειμένου όχι μόνο να επουλώσει τις πληγές, αλλά να ενισχύσει και τους αμυντικούς μηχανισμούς της οικονομίας ώστε να υπάρξει σχετικά γρήγορα ισχυρή και διατηρήσιμη ανάπτυξη.

Την εξίσωση πέρα από τους περιορισμένους δημοσιονομικούς πόρους δυσκολεύει περαιτέρω το γεγονός ότι τα όποια μέτρα στήριξης της οικονομίας και των εργαζομένων έχει ήδη λάβει ή θα λάβει η κυβέρνηση σαφώς θα έχουν μικρότερη -σε σχέση με αυτή που δυνητικά θα μπορούσαν να έχουν- επίδραση στην τόνωση της οικονομίας, δεδομένου ότι λαμβάνονται σε περιβάλλον βαθιάς ύφεσης διεθνώς.

Υπό τις συνθήκες αυτές θα έλεγε κανείς ότι ο εκτροχιασμός του προϋπολογισμού είναι δεδομένος. Το μεγάλο ζητούμενο είναι να μην ξεφύγει τόσο ώστε η κατάσταση να είναι μη αναστρέψιμη, αλλά και –το πιο σημαντικό- οι αυξημένες δαπάνες να κατευθυνθούν σε τομείς που μπορούν να εξασφαλίσουν την αναγκαία αναπτυξιακή ώθηση την επόμενη μέρα μετά την πανδημία.

Ακριβώς αυτό το ζήτημα αφορά και ο προβληματισμός των οικονομολόγων για τον κλαδικό κυρίως χαρακτήρα που έχουν μέχρι σήμερα τα μέτρα στήριξης. Χωρίς να παραγνωρίζεται ότι κλάδοι όπως η εστίαση ή ο τουρισμός έχουν υποστεί μεγάλο πλήγμα και σαφώς χρειάζονται στήριξη, υποστηρίζεται ότι αυτό δεν πρέπει να λειτουργεί εις βάρος των δομικών μεταρρυθμίσεων που απαιτούνται για την ανάπτυξη ενός νέου παραγωγικού μοντέλου, μεταξύ άλλων και πιο ανθεκτικού στους εξωγενείς παράγοντες και τις εισαγόμενες κρίσεις.

Στο τέλος της ημέρας, θα πρέπει, εξηγούν οι ειδικοί το τελικό μείγμα των μέτρων τόνωσης να κλίνει προς τη διατήρηση και ενίσχυση της –υγιούς– παραγωγικής βάσης (σε όλη την οικονομία) και όχι προς την τόνωση της κατανάλωσης και την ικανοποίηση κλαδικών αναγκών.

Σαφής και επεξηγηματική η τοποθέτηση του Νίκου Βέττα (Καθημερινή), γενικού διευθυντή του ΙΟΒΕ, για τα μέτρα στήριξης που έχει πάρει η κυβέρνηση.

«Η στόχευση στη στήριξη της εργασίας και στη διασφάλιση ρευστότητας στις επιχειρήσεις αποτελεί ορθή προτεραιότητα. Όμως, η ύφεση θα είναι φέτος βαθιά, ακόμη και μετά τις όποιες παρεμβάσεις, καθώς πλήττει άμεσα την εργασία και την κατανάλωση, και επιπλέον αυτό ισχύει και στο σύνολο των εμπορικών εταίρων της χώρας.

Το κρισιμότερο ζήτημα είναι, λοιπόν, η προετοιμασία της οικονομίας από το φθινόπωρο, όταν θα υπάρχει και καλύτερη ορατότητα για τις υγειονομικές εξελίξεις.

Η ισχυρή ανάπτυξη δεν θα ακολουθήσει νομοτελειακά και αυτόματα την ύφεση. Η ελληνική οικονομία είναι δομικά από τις πιο ασθενείς στην Ευρώπη, με χαμηλή παραγωγικότητα και διεθνή ανταγωνιστικότητα.

Κλάδοι όπως το λιανεμπόριο, η εστίαση και η οικοδομή πιθανότατα δεν θα μπορούν να προσφέρουν σε θέσεις απασχόλησης όπως παλαιότερα, ο τουρισμός και οι μεταφορές μπορεί να συνεχίσουν να δέχονται πιέσεις, ενώ η μεταποίηση αποτελεί μικρότερο μέρος της οικονομίας μας από το επιθυμητό και θα αντιμετωπίσει μειωμένη διεθνή ζήτηση.

Η αλλαγή στο μείγμα των δημόσιων εσόδων και δαπανών, η στήριξη των ιδιωτικών και δημόσιων επενδύσεων, ο εκσυγχρονισμός του δημόσιου τομέα, η καινοτομία και η διασύνδεση με τη γνώση αποτελούν αναγκαίες συνθήκες ώστε να μην παγιωθεί η υστέρηση της οικονομίας, αλλά να υπάρξει σταδιακά ισχυρή και διατηρήσιμη ανάπτυξη».

Καμπανάκι από τα στοιχεία

Σύμφωνα με τα στοιχεία εκτέλεσης του Κρατικού Προϋπολογισμού, το πρώτο επτάμηνο του τρέχοντος έτους σημειώθηκε πρωτογενές έλλειμμα ύψους 7,463 δισ. ευρώ, έναντι στόχου για πρωτογενές πλεόνασμα 1,166 δισ. ευρώ και πρωτογενούς πλεονάσματος 1,763 δισ. ευρώ για την ίδια περίοδο το 2019.

Το ύψος των καθαρών εσόδων του κρατικού προϋπολογισμού ανήλθε σε 23,841 δισ. ευρώ, παρουσιάζοντας μείωση κατά 4,231 δισ. ευρώ ή 15,1% έναντι του στόχου που έχει περιληφθεί στην εισηγητική έκθεση του Προϋπολογισμού 2020.

Το γεγονός αυτό, «οφείλεται κυρίως στη μείωση της οικονομικής δραστηριότητας λόγω της υγειονομικής κρίσης, καθώς και στην επίπτωση από τη λήψη μέτρων για την αντιμετώπισή της» σημειώνει το υπουργείο Οικονομικών.

Τα έσοδα από φόρους ανήλθαν σε 22,627 δισ. ευρώ, μειωμένα κατά 3,621 δισ. ευρώ ή 13,8% έναντι του στόχου που έχει περιληφθεί στην εισηγητική έκθεση του Προϋπολογισμού 2020.

Ωστόσο, προσθέτει το υπουργείο Οικονομικών, σε σύγκριση με τις επικαιροποιημένες εκτιμήσεις για την περίοδο Ιανουαρίου – Ιουλίου 2020 που περιλαμβάνονται στο Πρόγραμμα Σταθερότητας το οποίο κατατέθηκε στην Ε.Ε. στις 30 Απριλίου 2020 και οι οποίες περιέχουν τις επιπτώσεις των μέτρων για την αντιμετώπιση της υγειονομικής κρίσης και λαμβανομένου υπόψη του ποσού των 163 εκατ. ευρώ, του οποίου η καταχώριση εκκρεμεί τα έσοδα από φόρους είναι μειωμένα μόλις κατά περίπου 31 εκατ. ευρώ».

Το ίδιο διάστημα οι δαπάνες του κρατικού προϋπολογισμού ανήλθαν στα 34,757 δισ. ευρώ και παρουσιάζονται αυξημένες κατά 4,599 δισ. ευρώ έναντι του στόχου (30.158 εκατ. ευρώ) και κατά 4,3 δισ. ευρώ έναντι του αντίστοιχου διαστήματος του 2019.

Πώς επηρεάζουν τον προϋπολογισμό τα μέτρα στήριξης

Οι αρνητικές εξελίξεις, συμφωνούν οι αναλυτές της Alpha Bank, οφείλονται κυρίως στο πακέτο μέτρων στήριξης της ελληνικής οικονομίας που έθεσε σε εφαρμογή η κυβέρνηση, με σκοπό την αντιμετώπιση των επιπτώσεων της πανδημίας Covid-19, το οποίο είχε ως αποτέλεσμα, αφενός, την αύξηση των δαπανών, αφετέρου, τη μείωση των εσόδων του Κρατικού Προϋπολογισμού.

Πιο αναλυτικά, οι κύριες αιτίες απόκλισης του πρωτογενούς αποτελέσματος του Κρατικού Προϋπολογισμού, από τον στόχο του Προϋπολογισμού 2020, στο διάστημα Ιανουαρίου-Ιουλίου 2020, ήταν:

i) οι αυξημένες δαπάνες στην κατηγορία των μεταβιβάσεων, οι οποίες περιλαμβάνουν τις δαπάνες για την αποζημίωση ειδικού σκοπού που καταβλήθηκε σε μισθωτούς και επιστήμονες και το σχήμα της επιστρεπτέας προκαταβολής,

ii) οι αυξημένες εκροές του Προϋπολογισμού Δημοσίων Επενδύσεων, από τον οποίο χρηματοδοτήθηκαν η αποζημίωση ειδικού σκοπού προς αυτοαπασχολούμενους και επιχειρήσεις, η επιδότηση των τόκων ενήμερων δανείων μικρομεσαίων επιχειρήσεων και η σύσταση του ταμείου εγγυοδοσίας επιχειρήσεων, λόγω της πανδημίας της Covid-19, της Ελληνικής Αναπτυξιακής Τράπεζας.

Επιπλέον, αναμένεται να ενεργοποιηθούν το φθινόπωρο τα επιπρόσθετα μέτρα στήριξης εργαζομένων και επιχειρήσεων, τα οποία ανακοινώθηκαν στις αρχές Ιουλίου και αφορούν στο δεύτερο τρίμηνο του 2020, συνολικού ύψους 3,5 δισ.

Αυτά περιλαμβάνουν τον τρίτο κύκλο της επιστρεπτέας προκαταβολής, την επέκταση προγραμμάτων στήριξης εργαζομένων (π.χ. «Συν-Εργασία»), τη μείωση της προκαταβολής φόρου εισοδήματος για επιχειρήσεις και φυσικά πρόσωπα κ.λπ.

Επιπροσθέτως, εκτιμάται ότι εντός του Σεπτεμβρίου η κυβέρνηση θα ανακοινώσει νέο πακέτο μέτρων στήριξης της ελληνικής οικονομίας, ενώ αναμένεται να ξεκινήσει η καταβολή αναδρομικών συντάξεων, σε συνέχεια σχετικής απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας από τα μέσα Ιουλίου (1,4 δισ.).

Φόβοι για πρωτογενές έλλειμμα άνω του 5% του ΑΕΠ

Ως εκ τούτου, σημειώνεται στο οικονομικό δελτίο της Alpha Bank, το δημοσιονομικό αποτέλεσμα θα επιβαρυνθεί περαιτέρω, με το πρωτογενές έλλειμμα της Γενικής Κυβέρνησης να εκτιμάται ότι θα υπερβεί το 5% το 2020 (ως ποσοστό του ΑΕΠ της περασμένης χρονιάς).

Συγκεκριμένα, σύμφωνα με πρόσφατη έκθεση του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) για την Ελλάδα (OECD Economic Surveys Greece, July 2020), σε περίπτωση δεύτερης έξαρσης της πανδημίας εντός του 2020, το πρωτογενές έλλειμμα αναμένεται να διαμορφωθεί σε 5,9%.

Το τελικό αποτέλεσμα θα εξαρτηθεί, επιπλέον, από το ποσό των κοινοτικών κονδυλίων που θα απορροφηθούν εντός του τρέχοντος έτους.

Η στροφή της ΕΕ σε επεκτατική δημοσιονομική πολιτική

Η αντιμετώπιση του αρνητικού οικονομικού αντίκτυπου από την έξαρση της πανδημίας Covid-19 και των περιοριστικών μέτρων που ελήφθησαν, για την περιορισμό της εξάπλωσης της ασθένειας στον πληθυσμό, ώθησαν τις κυβερνήσεις των Ευρωπαϊκών κρατών να ασκήσουν έντονα επεκτατική δημοσιονομική πολιτική, προκειμένου να ενισχύσουν την εγχώρια ζήτηση και τις επενδύσεις, αντισταθμίζοντας, εν μέρει, τις δυσμενείς συνέπειες στην οικονομική δραστηριότητα, επισημαίνουν οι αναλυτές.

Η ταχεία δημοσιονομική παρέμβαση ενισχύθηκε και από το γεγονός ότι, τα ονομαστικά επιτόκια παραμένουν σε ιστορικά χαμηλά επίπεδα για μεγάλο χρονικό διάστημα, αφήνοντας περιορισμένο χώρο για την άσκηση αποτελεσματικής νομισματικής πολιτικής.

Επιπροσθέτως, σύμφωνα με την σχετική βιβλιογραφία, η άσκηση επεκτατικής δημοσιονομικής πολιτικής, σε περιβάλλον χαμηλών επιτοκίων, οδηγεί σε υψηλότερους δημοσιονομικούς πολλαπλασιαστές, καθιστώντας αποτελεσματικότερες τις δημοσιονομικές παρεμβάσεις και ενισχύοντας πολλαπλασιαστικά την ιδιωτική κατανάλωση και τις επενδύσεις.

Παράπλευρη απώλεια η αύξηση των ελλειμμάτων και του χρέους

Εντούτοις, η άσκηση επεκτατικής δημοσιονομικής πολιτικής αναμένεται να οδηγήσει στη δημιουργία (υψηλότερων) ελλειμμάτων, των προϋπολογισμών των κρατών της Ε.Ε. και σε αύξηση των λόγων χρέους προς ΑΕΠ.

Σύμφωνα με τις εαρινές προβλέψεις τις Ευρωπαϊκής Επιτροπής (Απρίλιος 2020), ο λόγος χρέους προς ΑΕΠ στις περισσότερες χώρες της Ε.Ε. αναμένεται να αυξηθεί το 2020, απόρροια των δημοσιονομικών ελλειμμάτων για την αντιμετώπιση των αρνητικών επιπτώσεων της πανδημίας και των μέτρων περιορισμού της, καθώς και της συρρίκνωσης της οικονομικής δραστηριότητας, ενώ πριν την έξαρση της πανδημίας η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προέβλεπε σταθερούς ή/και μειούμενους λόγους χρέους προς ΑΕΠ για το 2020.

Στην κατεύθυνση αυτή το Eurogroup του Μαρτίου 2020 προσέφερε πλήρη ευελιξία σε όλες τις ευρωπαϊκές χώρες για την άσκηση δημοσιονομικής πολιτικής, με σκοπό την αντιμετώπιση των δυσμενών κοινωνικών και οικονομικών επιπτώσεων του COVID-19.

Η περίπτωση της ήδη υπερχρεωμένης Ελλάδας

Ειδικότερα, για την Ελλάδα, ο στόχος του 3,5% για το πρωτογενές πλεόνασμα δεν θα τεθεί σε ισχύ το 2020, ενώ οι δαπάνες για τη συγκράτηση της εξάπλωσης της πανδημίας και την υποστήριξη της οικονομικής δραστηριότητας, θα εξαιρεθούν από το δημοσιονομικό αποτέλεσμα.

Ωστόσο, χώρες που παρουσιάζουν υψηλούς λόγους χρέους προς ΑΕΠ, ή/και αυξημένο κόστος εξυπηρέτησης του χρέους, αναμένεται να έχουν λιγότερο δημοσιονομικό χώρο για την άσκηση αντικυκλικών δημοσιονομικών πολιτικών.

Το δημόσιο χρέος της Ελλάδας, ως ποσοστό του ΑΕΠ, διαμορφώθηκε το 2019 στο 176,6%, παραμένοντας το υψηλότερο μεταξύ των χωρών της Ευρωζώνης, ενώ για το 2020 προβλέπεται πως θα ανέλθει σε 196,4% του ΑΕΠ, σημαντικά υψηλότερο από τον αναμενόμενο λόγο χρέους προς ΑΕΠ για το 2020, πριν την έξαρση της πανδημίας (169,3% του ΑΕΠ).

Περιθώρια ελιγμών δίνει ωστόσο το ευνοϊκό προφίλ του χρέους

Εντούτοις, παρά τον υψηλό λόγο χρέους στο 2019 και την πρόβλεψη για αύξηση του το 2020, το προφίλ του ελληνικού δημοσίου χρέους παραμένει ευνοϊκό, λαμβάνοντας υπόψιν πως οι ακαθάριστες χρηματοδοτικές ανάγκες του ελληνικού δημοσίου για τα επόμενα δύο έτη παραμένουν σε χαμηλά επίπεδα (χαμηλότερα του ορίου του 15% του ΑΕΠ), προσεγγίζοντας τα €18 δισ. ή 9,5% του ΑΕΠ, καθώς επίσης και την μεγάλη περίοδο ωρίμανσης του χρέους (μέση σταθμική διάρκεια του χρέους: 20,2 έτη).

Επομένως, διαφαίνεται πως ο συνδυασμός ενός ευνοϊκού προφίλ χρέους με χαμηλό κόστος εξυπηρέτησης του χρέους (ετήσιο μέσο σταθμικό επιτόκιο: 1,93%, Ιούνιος 2019-20), δύναται να επιτρέψει την άσκηση λελογισμένης αντικυκλικής δημοσιονομικής πολιτικής, χωρίς να θέσει σε κίνδυνο την βιωσιμότητα του δημοσίου χρέους μεσοπρόθεσμα.

Στην κατεύθυνση αυτή συνηγορούν και οι εκτιμήσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, οι οποίες προβλέπουν μείωση του χρέους από το 2021.

Συγκεκριμένα για την Ελλάδα, οι αυξημένες δαπάνες, σε συνδυασμό με τα μειωμένα έσοδα – τα οποία οφείλονται στην αναβολή φορολογικών υποχρεώσεων που ίσχυσε στο πλαίσιο του πακέτου μέτρων για την αντιμετώπιση των επιπτώσεων της πανδημίας, στην χρονική παράταση για την υποβολή των φορολογικών δηλώσεων του έτους, αλλά και στην πτώση του τουρισμού και των εξαγωγών – αναμένεται να έχουν ως αποτέλεσμα το πρωτογενές ισοζύγιο της Γενικής Κυβέρνησης να σημειώσει έλλειμμα φέτος, έπειτα από τέσσερα έτη διαδοχικών πλεονασμάτων.

Ως εκ τούτου και λόγω της αναμενόμενης πτώσης της οικονομικής δραστηριότητας, αναμένεται να ανακοπεί και η πτωτική πορεία του Δημοσίου Χρέους, ως ποσοστού του ΑΕΠ.

Διόγκωση χρέους κυρίως λόγω πτώσης της οικονομικής δραστηριότητας

Στο παραπάνω γράφημα παρουσιάζεται διαχρονικά η διακριτή επίπτωση που έχουν οι κύριες συνιστώσες της μεταβολής του χρέους, ως ποσοστό του ΑΕΠ (κόκκινη διακεκομμένη γραμμή), δηλαδή:

• το ύψος του πρωτογενούς αποτελέσματος της Γενικής Κυβέρνησης (πλεονάσματος/ ελλείμματος),

• η διαφορά μεταξύ του ονομαστικού επιτοκίου δανεισμού του Ελληνικού Δημοσίου και του ρυθμού μεταβολής του ονομαστικού ΑΕΠ (snowball effect) και

• οι λοιπές προσαρμογές πρωτογενούς αποτελέσματος και χρέους, δηλαδή οι δαπάνες που ενώ δεν επηρεάζουν το έλλειμμα/ πλεόνασμα αυξάνουν το χρέος και αντίστοιχα, τα έσοδα τα οποία δεν επηρεάζουν το πρωτογενές αποτέλεσμα, αλλά επιδρούν μειωτικά στο χρέος, όπως για παράδειγμα τα έσοδα των αποκρατικοποιήσεων.

Όπως παρατηρείται στο γράφημα, το 2019 ο λόγος χρέους προς ΑΕΠ μειώθηκε, κατά 4,6 ποσοστιαίες μονάδες, σε 176,6%, πρωτίστως λόγω του πρωτογενούς πλεονάσματος, το οποίο ανήλθε σε 4,4% του ΑΕΠ, από 4,3% αντίστοιχα το 2018.

Αντίθετα, το snowball effect άσκησε οριακά αυξητική επίδραση στο λόγο του χρέους προς ΑΕΠ (0,3 της ποσοστιαίας μονάδας), καθώς ο ρυθμός αύξησης του ονομαστικού ΑΕΠ διαμορφώθηκε σε χαμηλότερο επίπεδο από το ονομαστικό επιτόκιο δανεισμού του ελληνικού Δημοσίου.

Η άνοδος του λόγου του Δημοσίου Χρέους προς το ΑΕΠ κατά το τρέχον έτος, στο 196,4% (European Economic Forecast, April 2020), αναμένεται να προκύψει, πρωτίστως, από τη συρρίκνωση της οικονομικής δραστηριότητας και δευτερευόντως, από το πρωτογενές έλλειμμα της Γενικής Κυβέρνησης.

Συγκεκριμένα η διαφορά μεταξύ του ονομαστικού επιτοκίου δανεισμού του Ελληνικού Δημοσίου και του ρυθμού μεταβολής του ονομαστικού ΑΕΠ, αναμένεται να επιβαρύνει το Δημόσιο Χρέος κατά 22,4 εκατοστιαίες μονάδες, ενώ το έλλειμμα της Γενικής Κυβέρνησης αντίστοιχα, κατά 3,4 μονάδες.

Σημειώνεται, ωστόσο, τονίζεται στο οικονομικό δελτίο της Alpha Bank, ότι η εν λόγω πρόβλεψη αφορά την έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής που δημοσιεύθηκε τον Απρίλιο.

Όπως αναφέρθηκε ανωτέρω και σύμφωνα με τα ήδη δημοσιευθέντα στοιχεία του πρώτου επταμήνου, εκτιμάται ότι το πρωτογενές έλλειμμα
το τρέχον έτος θα υπερβεί το 5%.

Το 2021, ωστόσο, σύμφωνα με τις προβλέψεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, ο λόγος χρέους προς ΑΕΠ θα ακολουθήσει πτωτική πορεία (182,6%), υποστηριζόμενος από την αναμενόμενη ισχυρή ανάκαμψη της οικονομικής δραστηριότητας, αλλά και την επιστροφή του πρωτογενούς αποτελέσματος της Γενικής Κυβέρνησης σε θετικό έδαφος.

Τέλος, σύμφωνα με την πρόσφατη έκθεση του ΟΟΣΑ (OECD Economic Surveys Greece, July 2020), σε περίπτωση δεύτερου κύματος της πανδημίας στη χώρα μας το 2020, το Δημόσιο Χρέος θα εκτιναχθεί στο 209,3% του ΑΕΠ, για να μειωθεί εκ νέου το 2021 σε 204,7%, ενώ το ισοζύγιο της Γενικής Κυβέρνησης θα σημειώσει έλλειμμα και το 2021, χαμηλότερο, ωστόσο, από το 5,9% που προβλέπεται για το 2020.