Μπορεί να ξεπεραστεί το συνταγματικό «μπλόκο» στα ιδιωτικά πανεπιστήμια;

Εδώ και δεκαετίες είναι μία από τις πιο μεγάλες πολιτικές, ιδεολογικές και νομικές εστίες αντιπαράθεσης γύρω από την εκπαίδευση. Ο λόγος για το εάν μπορούν να ιδρυθούν στη χώρα μας ιδιωτικά ή «μη κρατικά» πανεπιστήμια. Συζήτηση που ξεκίνησε ήδη από τη δεκαετία του 1980 όταν η ΝΔ άρχισε να αναδεικνύει αυτό το αίτημα.

Μιλώντας ο πρωθυπουργός κατά τη συζήτηση των προγραμματικών δηλώσεων έκανε δύο κρίσιμες εξαγγελίες. Από τη μια, όπως άλλωστε είχε τονίσει κατ’ επανάληψη στη διάρκεια της προεκλογικής εκστρατείας, πρόταξε την αναθεώρηση του άρθρου 16 του Συντάγματος στο πλαίσιο της σχεδιαζόμενης προεκλογικής εκστρατείας.

Από την άλλη, ανακοίνωσε ότι με βάση το άρθρο 28 του Συντάγματος, σύμφωνα με το οποίο οι διακρατικές συμφωνίες, ως διεθνείς συνθήκες ενσωματώνονται στο εθνικό δίκαιο και υπερέχουν άλλων διατάξεων, μπορούν να υπάρξουν διακρατικές συμφωνίες για την ίδρυση μη κρατικών συμφωνιών στη χώρα μας.

Όμως, για να κατανοήσουμε όλες τις διαστάσεις του προβλήματος πρέπει να δούμε λίγο πώς έχουν ακριβώς τα πράγματα σε σχέση με το ζήτημα αυτό.

Η σαφής διατύπωση του άρθρου 16

Το άρθρο 16 του Συντάγματος έχει μια αρκετά σαφή διατύπωση, στην παράγραφο 5: «H ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με πλήρη αυτοδιοίκηση. Tα ιδρύματα αυτά τελούν υπό την εποπτεία του Kράτους, έχουν δικαίωμα να ενισχύονται οικονομικά από αυτό και λειτουργούν σύμφωνα με τους νόμους που αφορούν τους οργανισμούς τους. Συγχώνευση ή κατάτμηση ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων μπορεί να γίνει και κατά παρέκκλιση από κάθε αντίθετη διάταξη, όπως νόμος ορίζει.»

Η διατύπωση αυτή αποκλείει προφανώς την ίδρυση ενός ΑΕΙ από έναν ιδιώτη. Τα ΑΕΙ πρέπει να είναι ΝΠΔΔ, δηλαδή να είναι αυτοδιοικούμενοι δημόσιοι οργανισμοί που θα ιδρύονται με νόμο ή προεδρικό διάταγμα, ενώ ρητά πρέπει να είναι υπό την εποπτεία του κράτους.

Μέχρι τώρα αυτό έχει ερμηνευτεί ως ίδρυση πανεπιστημίων από το υπουργείο Παιδείας. Υπήρξαν και υπάρχουν φωνές που υποστηρίζουν ότι άλλα ΝΠΔΔ, όπως οι ΟΤΑ ή η Εκκλησία θα μπορούσαν να έχουν δικά τους πανεπιστήμια. Αυτές οι φωνές υποστηρίζουν ότι το άρθρο 16 δεν καθιστά υποχρεωτικά τα κρατικά πανεπιστήμια, απλώς ορίζει το αυτοδιοίκητό τους. Ωστόσο κατά γενική ομολογία θεωρείται ότι θέτει ένα εμπόδιο στο να ιδρυθούν πανεπιστήμια με διαδικασία άλλη από αυτή με την οποία έχουν ιδρυθεί μέχρι τώρα τα υπαρκτά δημόσια πανεπιστήμια.

Υπάρχουν πάντως και φωνές που υποστηρίζουν ότι ούτως ή άλλως η ίδρυση ιδιωτικού πανεπιστημίου αποτελεί ένα προστατευόμενο ενωσιακό δικαίωμα, καθώς εντάσσεται στη ρητά περιγραφόμενη επιχειρηματική ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικής μονάδας εντός θεμελιωδών κειμένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης όπως ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Αυτή για παράδειγμα είναι η νομική τοποθέτηση του τέως υπηρεσιακού πρωθυπουργού και τέως προέδρου του Ελεγκτικού Συνεδρίου Ιωάννη Σαρμά. Όμως και αυτές οι απόψεις προσκρούουν στη ρητή διάταξη του άρθρου 16 ως προς το ποια είναι η μόνη νομικά επιτρεπτή μορφή ιδρύματος που παρέχει ανώτατη εκπαίδευση.

Η ευρωπαϊκή νομοθεσία και η αρχή της επικουρικότητας

Καθώς η χώρα μας είναι μέλος της ΕΕ, προέκυψε το ζήτημα ότι εφόσον σε άλλες χώρες υπάρχουν μη κρατικά ΑΕΙ γιατί να μην υπάρχουν και στη δική μας, ιδίως από τη στιγμή που η ευρωπαϊκή νομοθεσία και ρύθμιση υπερτερεί της ελληνικής.

Όμως, η ΕΕ έχει την «αρχή της επικουρικότητας». Αυτή διευκρινίζει σε ποιους τομείς υπερισχύει το ενωσιακό δίκαιο και που το εθνικό. Στην περίπτωση της εκπαίδευσης διαπιστώνουμε ότι αυτή εμπίπτει σε δύο βασικά στοιχεία της ενωσιακής διαδικασίας.

Η ίδια η παιδεία, δηλαδή η αμιγώς εκπαιδευτική πολιτική, ή η αμιγώς «ακαδημαϊκή» διάσταση των πανεπιστημίων, υπάγεται στην προτεραιότητα των εθνικών νομοθεσιών.

Όμως, δεν ισχύει το ίδιο με τα επαγγελματικά δικαιώματα των εκπαιδευτικών βαθμίδων. Τα επαγγελματικά δικαιώματα αφορούν την εργασία και την κινητικότητά της, δηλαδή το εάν μπορεί ένας ευρωπαίος εργαζόμενος να πάει οπουδήποτε στην Ευρώπη και να έχει τα ίδια δικαιώματα για τα ίδια προσόντα. Η κινητικότητα της εργασίας είναι θεμελιώδης ελευθερία και ως εκ τούτου υπερισχύει η ευρωπαϊκή νομοθεσία.

Η αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων

Γύρω από αυτά τα ζητήματα υπήρξαν μεγάλες συζητήσεις και διαπραγματεύσεις ήδη από τα τέλη της δεκαετίας του 1980, όταν άλλωστε με αφορμή και τα προγράμματα κινητικότητας ανταλλαγών φοιτητών άρχισε να τίθεται θέμα και πανευρωπαϊκής αναγνώρισης μαθημάτων και αντιστοίχησης εκπαιδευτικών βαθμίδων, στοιχείο που επιταχύνθηκε με τη «Διακήρυξη της Μπολόνια» και τη διαμόρφωση του Ευρωπαϊκού Χώρου Ανώτατης Εκπαίδευσης.

Σε αυτό το πλαίσιο, σταδιακά κατοχυρώθηκε η αμοιβαία αναγνώριση των τίτλων σπουδών. Όμως, εξακολουθούσε να υπάρχει το ζήτημα εάν μπορούν να ιδρυθούν νέα ιδρύματα εντός αυτής της «κινητικότητας». Άλλωστε, ήδη φαινόταν να διαμορφώνεται μια «αγορά» πανεπιστημιακών σπουδών.

Η βασική μορφή που πήρε αυτή η διαδικασία ήταν η ίδρυση μη κρατικών μεταδευτεροβάθμιων ιδρυμάτων που συχνά ήταν παραρτήματα ιδρυμάτων άλλων κρατών-μελών ή ιδιωτικά ιδρύματα με συμφωνίες δικαιοχρησίας αναγνωρισμένων ιδρυμάτων σε άλλες χώρες. Γύρω από αυτά αλλά και διάφορες δικαστικές προσφυγές άρχισε να ξεκαθαρίζεται η κατάσταση.

Αποκορύφωμα αυτής της διαδικασίας ήταν η διαμόρφωση της οδηγίας 2005/36/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 7ης Σεπτεμβρίου 2005, σχετικά με την αναγνώριση των  επαγγελματικών προσόντων.

Η βασική λογική πίσω από αυτή την οδηγία ήταν ότι τίτλοι σπουδών που παρέχονται από ιδρύματα, ή παραρτήματα ιδρυμάτων που θεωρούνται αναγνωρισμένα και πιστοποιημένα στη χώρα προέλευσής τους θα πρέπει να εξισώνονται ως προς τα επαγγελματικά δικαιώματα που προσφέρουν στον κάτοχό τους με τα «εγχώρια». Δηλαδή, εάν ένας τίτλος σπουδών που προσφέρει ένα π.χ. γαλλικό ίδρυμα, που στη Γαλλία αναγνωρίζεται ως ένα πιστοποιημένο πανεπιστήμιο, επιτρέπει στη Γαλλία την εργασία  ως τεχνολόγος – ηλεκτρολόγος, τότε ο τίτλος που δίνει ένα «παράρτημα» του γαλλικού ιδρύματος στην Ελλάδα (π.χ. μια συνεργασία με ένα «κολέγιο») θα πρέπει επίσης να προσφέρει τα ίδια επαγγελματικά δικαιώματα.

Ωστόσο, η οδηγία αυτή δεν επέτρεπε να αναγνωρίζονται ως ισότιμα και τα πτυχία που θα έδιναν αυτά τα παραρτήματα ως ακαδημαϊκοί τίτλοι. Ως ακαδημαϊκοί τίτλοι στην Ελλάδα εξακολούθησαν να αναγνωρίζονται τα πτυχία των ελληνικών πανεπιστημίων και τα πτυχία των ξένων πανεπιστημίων που το ΔΙΚΑΤΣΑ παλαιότερα, ο ΔΟΑΤΑΠ στη συνέχεια αναγνώριζε.

Στην Ελλάδα η οδηγία ενσωματώθηκε τελικά με το ΠΔ 38/2010, που περιέγραφε και τη διαδικασία αναγνώρισης. Άλλωστε, εν τω μεταξύ είχαν ιδρυθεί τα «κολέγια» ως μη πανεπιστημιακή εκπαίδευση, όμως ορισμένα από αυτά είχαν συνεργασίες με ξένα πανεπιστήμια.

Όμως, εξακολουθούσε να υπάρχει ένα «κενό». Στην Ελλάδα σε αρκετές περιπτώσεις αναγκαία συνθήκη για να έχει κάποιος τα επαγγελματικά δικαιώματα είναι να έχει και τον ακαδημαϊκό τίτλο, το αναγνωρισμένο πτυχίο δηλαδή. Διαφορετικά, δεν έπαιρνε την άδεια ασκήσεων επαγγέλματος από τον αντίστοιχο φορέα. Και βέβαια αυτό αφορούσε τους τίτλους υψηλής ζήτησης όπως γιατροί, δικηγόροι, μηχανικοί μια που εκεί υπάρχει η ανάγκη εγγραφής στους ανάλογους συλλόγους / επιμελητήρια, που έχουν ως προϋπόθεση την κατοχή του πτυχίου. Ούτε μπορούσε κάποιος π.χ. να συνεχίσει σε μεταπτυχιακές σπουδές, ακριβώς αυτές έχουν ως προϋπόθεση το πτυχίο.

Πάνω σε αυτή τη βάση υπήρξε και επέκταση του εύρους των χωρών από όπου θεωρούμε αναγνωρισμένα τα ιδρύματα (ουσιαστικά για να προστεθούν και τα αμερικανικά) και άλλες αλλαγές, με την τρέχουσα εκδοχή αυτής της νομοθεσίας να ενσωματώνεται στον Ν. 4635/2019.

Η πρώην υπουργός Παιδείας Νίκη Κεραμέως είχε προσπαθήσει στα τέλη του 2020 με τροπολογία να επιβάλει την εγγραφή πτυχιούχων Κολεγίων στο ΤΕΕ, όμως είχαν υπάρξει πολύ μεγάλες αντιδράσεις.

Η επιστροφή του αιτήματος αναθεώρησης του Συντάγματος

Είναι σαφές ότι η λύση της αναγνώρισης επαγγελματικών δικαιωμάτων δεν ικανοποιούσε όσους επέμεναν στην ανάγκη ιδιωτικών ΑΕΙ που να έχουν πλήρη αναγνώριση και των ακαδημαϊκών τίτλων τους. Αυτό φαινόταν και από το ότι παρά την λειτουργία των «κολεγίων», εξακολουθούσε ένας αριθμός φοιτητών, που επεδίωκε τίτλο σπουδών υψηλής ζήτησης, να πηγαίνει στο εξωτερικό.

Αυτό εξηγεί την επαναφορά του ζητήματος αναθεώρησης του Συντάγματος. Η πιο προχωρημένη προσπάθεια έγινα κατά τη Συνταγματική αναθεώρηση του 2007. Τότε, η κυβέρνηση του Κώστα Καραμανλή είχε αποσπάσει αρχικά τη συναίνεση του ΠΑΣΟΚ (υπό τον Γ. Παπανδρέου), ώστε η ρύθμιση να πάει προς αναθεώρηση με αρχική ενισχυμένη πλειοψηφία. Όμως, αυτή η συνεννόηση προσέκρουσε πάνω σε ένα πολύ μεγάλο φοιτητικό κίνημα, που είχε ξεκινήσει ήδη από το Μάιο του 2006 ενάντια στη μεταρρύθμιση που προωθούσε η Μ. Γιαννάκου. Το «δεύτερο κύμα» αυτού του κινήματος επικέντρωσε στο άρθρο 16 και κατάφερε να διαμορφώσει ένα αρκετά ισχυρό μέτωπο. Υπό το βάρος του κινήματος, η ηγεσία του ΠΑΣΟΚ απέσυρε την υποστήριξή της στην αναθεώρηση. Αυτό άλλωστε εξηγεί γιατί το βάρος δόθηκε τα επόμενα χρόνια κυρίως στα επαγγελματικά δικαιώματα.

Όμως, το ζήτημα της αναθεώρησης επανέρχεται τώρα από τη μεριά της ΝΔ, που το θέτει μετ’ επιτάσεως, με το ΠΑΣΟΚ αυτή τη φορά να μην δείχνει να έχει αντίρρηση επί της αρχής.

Η σκέψη για τις διακρατικές συμφωνίες

Με βάση όσα είπε ο πρωθυπουργός η κυβέρνηση εξετάζει το ενδεχόμενο να «παρακαμφθεί» το άρθρο 16 με επίκληση του άρθρου 28 του Συντάγματος. Αυτό είναι ένα άρθρο που επικυρώνει ουσιαστικά ότι οι διεθνείς συμβάσεις ενσωματώνονται στο εθνικό δίκαιο και υπερισχύουν άλλων διατάξεων και όπως αναφέρει και η ερμηνευτική δήλωση «αποτελεί θεμέλιο για τη συμμετοχή της Χώρας στις διαδικασίες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης».

Η κρίσιμη διατύπωση είναι η ακόλουθη: «Oι γενικά παραδεγμένοι κανόνες του διεθνούς δικαίου, καθώς και οι διεθνείς συμβάσεις, από την επικύρωσή τους με νόμο και τη θέση τους σε ισχύ σύμφωνα με τους όρους καθεμιάς, αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του εσωτερικού ελληνικού δικαίου και υπερισχύουν από κάθε άλλη αντίθετη διάταξη νόμου.»

Φαίνεται ότι η κυβέρνηση εκτιμά ότι εάν υπάρχει μια διακρατική συμφωνία με μια άλλη χώρα (π.χ. τη γειτονική Κύπρο που έχει ιδιωτικά πανεπιστήμια και στα οποία πηγαίνουν και Έλληνες φοιτητές) και αυτή έχει επικυρωθεί από τη Βουλή, αυτή θα διαμορφώνει ένα δεσμευτικό πλαίσιο στη βάση του άρθρου 28 του Συντάγματος, που θα επιτρέπει να ιδρυθεί ένα μη κρατικό πανεπιστήμιο στη χώρα μας, τους όρους και τις προϋποθέσεις του οποίου θα ορίζει η Εθνική Αρχή Ανώτατης Εκπαίδευσης. Ένα πανεπιστήμιο που δεν θα προσφέρει μόνο «επαγγελματικά δικαιώματα αναγνωρισμένα», αλλά ισότιμους ακαδημαϊκούς τίτλους, δηλαδή πτυχία και άρα θα μπορεί να έχει και τις σχολές υψηλής ζήτησης (ιατρική, νομική κ.λπ.).

Βεβαίως αυτό που εξακολουθεί να μην απαντά αυτή η πρόταση είναι πώς θα παρακαμφθεί η ρητή διατύπωση του άρθρου 16 του Συντάγματος ως προς τη μόνη μορφή που να έχει ένα ίδρυμα που προσφέρει ανώτατη εκπαίδευση στη χώρα μας, δηλαδή ένα ΝΠΔΔ υπό την εποπτεία του κράτους.

Το ερώτημα της στάσης των δικαστηρίων

Προφανώς όλα αυτά έχουν να κάνουν πέραν από τον τρόπο που θα διατυπωθούν οι σχετικές νομοθετικές πρωτοβουλίες και με τη στάση που θα κρατήσουν τα δικαστήρια. Και αυτό γιατί είναι προφανές ότι θα υπάρξουν προσφυγές ως προς τη συνταγματικότητα των διατάξεων αυτών και των διοικητικών αποφάσεων που θα προκύψουν από αυτές. Το γεγονός ότι πληθαίνουν οι φωνές εντός του «νομικού κόσμου» που βλέπουν θετικά την ίδρυση μη κρατικών ΑΕΙ ή το γεγονός ότι ανώτατοι λειτουργοί της δικαιοσύνης όπως ο τέως πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου έχουν τοποθετηθεί ουσιαστικά υπέρ της δυνατότητα ίδρυσης ιδιωτικών ΑΕΙ, ίσως είναι ένας λόγος που εξηγεί την κυβερνητική αισιοδοξία. Είναι ενδεικτικό έτσι ότι το 2017 το ΣτΕ είχε απορρίψει προσφυγή του Οικονομικού Επιμελητηρίου Ελλάδας κατά απόφασης του Διοικητικού Εφετείου που δικαίωνε απόφοιτο Κολεγίου, κάτοχο πράξης επαγγελματικής ισοδυναμίας.

Το ζήτημα των αντιδράσεων

Η βασική επιχειρηματολογία υπέρ της ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων στη χώρα μας παραδοσιακά υπήρξε η ύπαρξη μιας υπερβάλλουσας ζήτησης πανεπιστημιακών σπουδών που οδηγούσε στο μεγάλο αριθμό Ελλήνων φοιτητών στο εξωτερικό, την ώρα που θα μπορούσαν να σπουδάζουν εδώ (έτσι και το φοιτητικό συνάλλαγμα να μην εξάγεται).

Η βασική επιχειρηματολογία όσων αντιτίθεται έχει να κάνει με την άρνηση μιας λογικής εμπορευματοποίησης της ανώτατης εκπαίδευσης. Σύμφωνα με αυτή, εάν επιτραπούν τα μη κρατικά ΑΕΙ, στον ορίζοντα πρακτικές όπως τα δίδακτρα θα επεκταθούν και στα δημόσια. Επιπλέον, στέκονται στο ότι θα έχουμε ουσιαστικά δύο «διαδρόμους» εισόδου στην ανώτατη εκπαίδευση που θα εξαρτώνται τελικά από ταξικά κριτήρια, καθώς πλάι στον δρόμο των πανελλαδικών εξετάσεων για τα δημόσια ΑΕΙ θα υπάρχει και ο δρόμος των ιδιωτικών ΑΕΙ που θα εξαρτώνται από την οικονομική δυνατότητα.

Ας μην ξεχνάμε εδώ ότι στον στρατηγικό ορίζοντα της ΝΔ, αν και όχι απαραίτητα τον άμεσο νομοθετικό, υπάρχει και αυτό που μπορούμε να περιγράψουμε ως η «κουλτούρα του voucher». Είναι η αντίληψη που λέει ότι η δέσμευση του κράτους για παροχή κάποιων βασικών υπηρεσιών και αγαθών όπως η παιδεία και η υγεία δεν σημαίνει και παροχή αποκλειστικά από δημόσιους φορείς. Αυτό προοπτικά θα διαμόρφωνε μια συνολικότερη διαφορετική συνθήκη για τις «αγορές» σε αυτούς τους τομείς.

Από την άλλη, η πρόσφατη ιστορία έχει δείξει ότι τα δημόσια αγαθά αποτελούν ιδιαίτερους πόλους συσπείρωσης και μαζικής κινητοποίησης, που συχνά δεν μπορούν να την προβλέψουν οι έρευνες κοινής γνώσης. Αυτό έδειξε η εκπαιδευτική έκρηξη του 2007 ή σε μια άλλη μικρότερη κλίμακα η αντίδραση στο κλείσιμο της ΕΡΤ το 2013. Εάν συνυπολογίσουμε ότι η κατάσταση πολιτικών πνευμάτων στα Πανεπιστήμια, κρίνοντας τουλάχιστον από τα αποτελέσματα των φοιτητικών εκλογών, είναι διαφορετική από την υπόλοιπη κοινωνία, είναι λογικό να εκτιμήσουμε ότι η όποια κυβερνητική πρωτοβουλία θα πυροδοτήσει έναν μεγάλο κύκλο αντιδράσεων και συγκρούσεων, εντός και εκτός ανώτατης εκπαίδευσης.